[윤리경영] 2편 공기업 24. 한국농어촌공사의 윤리경영 진단
천태만상의 부패행위와 부패연루자가 매년 늘어나고 있음
2013-03-04
한국농어촌공사(이하 농어촌공사)는 1908년 수리조합에서 출발했고, 2000년 농지개량조합,농지개량조합연합회, 농어촌진흥공사를 통합하여 농업기반공사를 설립된 후 2008년 한국농어촌공사로 됐다. 주요업무는 농업생산기반 정비사업의 효율적 추진, 물 관리 및 수리시설 유지∙관리의 체계화∙과학화, 환경 친화적 개발과 환경오염 방지대책, 농촌용수, 수질개선, 농지의 보존∙관리로 국민의 환경욕구 충족 등이다.
농어촌공사의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 홈페이지, 언론보도, 그린경제 DB, 국가정보전략연구소 DB, 국정감사, 감사원 자료 등을 참조했다. 농어촌공사의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 국가정보전략연구소가 개발한 ‘8-Flag Model’을 적용해 보자.
◇ 천태만상의 부패행위와 부패연루자가 매년 늘어나고 있음
◆ Leadership(리더십, 오너/임직원의 의지) 농어촌공사의 비전(vision)은‘농어촌에 희망 주고, 국민에게 신뢰받는 일등 공기업’이다. 농어촌공사는 윤리경영을 경영활동의 핵심가치(core value)로 반영하고 법∙경제∙사회∙환경적∙책임준수와 인권존중을 통한 지속 가능한 투명경영을 지향하고 있다. 윤리비전은 ‘깨끗하고 투명한 신뢰받는 공사 브랜드 가치 제고’로서 정직하고 떳떳한 공사, 투명하고 청렴한 공사를 만드는 것이다.
윤리비전과 목표를 달성하기 위해‘정도경영, 사회책임경영, 환경경영, 인권보호’등을 제시하고 있다. 정도경영은 청렴 윤리경영확산, 부패방지활동 전개, 청렴도 지속향상을 하는 것을 말한다. 사회책임경영은 공공복지/사회봉사, 농촌사랑/지역사회, 공정경쟁/공정거래로 달성한다. 환경경영은 저탄소 녹색성장, 농업용수 수질관리, 친환경 문화를 조성하는 것이다. 인권보호를 위해 인력의 다양성 보장, 직장생활 수준향상, 차별금지/모성보호 등을 추진한다.
윤리경영은 2000년~2005년 기반확충, 2006년~2010년 확산, 2011년~현재 심화 등 3단계로 추진한다. 기반확충단계는 윤리경영도입 기반확충으로 윤리강령 제정, 추진시스템 구축, 윤리경영 도입을 선포했다. 확산단계에서는 윤리경영 성과창출로 실천인프라 완성, 실천프로그램 체계화, 평가 및 피드백 등을 실행했다. 심화단계는 윤리경영 내재화로 윤리기반 경영활동 전개, 윤리 리더십 발의, 자율실천문화 정착 등을 하게 된다.
농어촌의 미래를 선도하는 글로벌 공기업으로 도약하기 위해‘정도경영, 창조경영, 감성경영’을 세웠다. 정도경영은 청렴∙윤리경영 강화, 인사쇄신 및 재무 건전성 강화, 사회적 책임경영 확대, 주요 설립목적사업 고도화 등으로 청렴도 제고와 신뢰 확보이며, 창조경영은 POST-4대강(보강바람) 사업 적극 발굴, 자체사업 내실화, 창의적 업무수행과 신축적 인력운용, 합리적 성과보상 강화 등으로 성장동력 발굴과 조직 활성화하는 것이며, 감성경영은 조직 소통과 토론체계 마련, 신속한 고객관리 체계구축, 노사상생 및 복지 강화, 브랜드 가치 제고 등으로 선제적 미래 대응이다.
직원이 5,000명이 넘는 거대 공기업인 농어촌공사는 직원의 숫자만큼 다양한 비윤리적 경영행위가 발생하고 있다. 공금을 횡령해 상급자에게 상납하거나 유흥비 등으로 사용하기도 했다. 임직원이 하급자로부터 수천 만원을 상납 받거나, 명목상의 업무간담회비로 경조사비사와 유흥비로 활용, 법인카드 결제 뒤 현금으로 되돌려 받기, 유흥비의 기부금 처리 후 연말에 세액공제, 미설치 현장사무소 운영 경비를 배정하는 등 영리조직에서 발생할 수 있는 비리유형은 망라돼 있다. 문제의 심각성은 매년 부패로 적발되는 임직원의 숫자가 늘어난다는 점이다. 윤리경영이 정착돼 가는 일반 사기업과 달리 정반대의 경영기조가 발생하고 있는 셈이다.
◇ 윤리헌장은 완비돼 있고, 외형적인 제도도 우수한 편
◆ Code(윤리헌장) 농어촌공사는 다른 공기업과 마찬가지로 윤리경영의 개념을 기업의 경영활동에 있어서 지켜야 할 윤리를 최우선의 가치로 생각하고 법적∙경제적 책임은 물론 사회 통념상 기대되는 윤리적 책임을 다함으로써 고객 등 이해관계인에게 신뢰를 얻을 수 있도록 기업을 경영하는 것을 의미한다고 명시하고 있다.
윤리강령에는 내부공익신고자 보호 보상지침, 임직원 행동강령 운영지침, 임원직무 청렴계약 운영규정, 직무관련 범죄고발 지침, 윤리경영위원회 운영지침, 청렴 옴부즈만 설치 운영지침 등이 있다. 윤리규범이 대내∙외 변화를 적시에 반영하고, 실행력을 확보할 수 있도록 관련규정을 지속적으로 개정하고 있다. 윤리규범이 실제효력을 발휘할 수 있도록 규범 이행여부를 모니터링하고 있다.
임직원 행동강령은 총 6장 31조로 구성되어 있으며 부정부패 신고마당을 운영하고 있다. 임직원이 다른 직원의 부패행위를 인지, 강요, 제의 등을 받은 경우 신고하면 이를 시정하도록 조치한다. 임직원이 본의 아니게 금지된 금품 등을 받게 된 경우 자진하여 신고하도록 해 받은 금지품목을 처리한다. 신고자 보호 및 보상지침은 총 4장 20조로 구성되어 있다. 농어촌공사의 윤리강령과 임직원 행동강령은 다른 공기업과 유사한 수준으로 잘 완비돼 있다는 평가를 받는다.
◆ Compliance(제도운영) 윤리경영의 추진배경은 전사적인 위험관리의 기본요소로 국내외 관심 고조, 분식회계 및 회계부정사건으로 인한 글로벌 기업들의 파산, 기업 윤리성에 대한 국민들의 인식 강화, 부패방지법 제정(2001년 7월), 부패방지위원회 출범(2002년 1월), 공무원행동강령 제정(2003년 5월) 등이다. 윤리경영과 기업의 주가상승률/매출액/영업이익률과의 상관관계 분석, 기업업무관행에 대한 새로운 인식인 주주집단소송제도, 준법감시시스템, 내부고발제 등의 제도가 기업생존을 위한 필수 요건이 됐다. 과거 기업 경쟁력은 가격과 품질이었으나 미래는 윤리를 지킨 기업에 대한 고객 믿음 경쟁요소가 될 것이다.
윤리경영 실행체계는 CEO직속 윤리경영위원회, 고객만족 경영위원회, 청렴이행 기획단이 있다. 윤리경영위원회는 위원장이 부사장이며, 윤리경영사무국(경영관리실), 부서 윤리경영위원회, 부서 윤리경영담당(윤리경영실행 및 관리) 등의 산하기관을 구성하고 있다. 고객만족 경영위원회의 위원장은 외부고객이며 산하기관으로는 윤리경영감사국(감사실), 윤리경영리더(윤리경영 실천 상담)가 있다. 청렴이행 기획단의 위원장은 감사로서 부정부패신고마당(감사실), 윤리후견인(신입사원 윤리문제 코칭) 역할을 한다.
수질오염 신고마당, 청렴윤리 DNA제도, 비리근절 Clean 119 Hotline, 법인카드 지킴이, 하자하자 청렴 캠페인, 청렴 음료수 나누기, 비리연루자의 직속 상급자도 처벌하는 계열연대책임제, 상시 위기관리시스템, 노조의 인사∙경영권 불개입 제도화, 예산부당사용근절 Clean-up Card 시스템, 자체 청렴도 진단, 청렴 Check List 등이 있다. 공사관리, 계약관리, 영농규모화, 유지관리, 조사설계, 인사관리 등 6개 분야 부서별 자율 내부통제제도 도입 운영, 숙박여비 법인카드 사용 의무화, 내부공익신고자 보호 강화를 위한 신고창구 외부대행 등이 눈에 띤다.
◇ 내/외부 인력으로 윤리교육 강화하지만 정작 효과는 없어
◆ Education(윤리교육 프로그램) 농어촌공사는부패방지 전문가 초빙교육 실시, 직원부인 초청 교양강좌와 병행한 비리예방 협조당부, 공사현장 대표 및 대리인 등에 대한 공사 윤리경영 협조서신 발송, 윤리역량 강화를 위한 전 직원 윤리교육 이수 의무화, 신입사원의 기업윤리 가치관 정립을 위한 윤리후견인 제도 운영 등 다양한 윤리교육이 실천하고 있다.
법조계의 외부강사 초청으로‘공공업무분야의 투명성과 청렴성을 높이자’는 주제로 역사를 통해 살펴본 청렴과 사회적 자본으로써 청렴∙기업들의 윤리경영 노력 등에 대한 교육을 실시했다. 지역본부장은‘KRC의 조직문화 혁신과 공직윤리 확립’에 대한 특별교육을 실시했다.
조직문화를 방해하는 형식주의, 무사안일, 책임회피 등 10가지 병을 없애라고 강조한다. 상임이사는 청렴의 의미와 중요성, 청렴의 기준과 등급, 예산 및 법인카드 부당사용/인사청탁/금품∙향응수수 등 업무상 금지행위에 대한 구체적인 사례를 들어 청렴교육을 실시했다.
윤리교육과 별도로 공직기강확립 차원에서 감사실에서 자체 개발한 청렴도 자가진단 온도계를 가동하고 있다. 청렴도 자가진단은 개인적인 객관적 상황과 그 상황에 대한 주관적인 해석으로 업무과정 청렴도, 업무내용 청렴도, 개인태도 청렴도 등 12개의 설문 항목으로 구성돼 있다. 내∙외부 강사를 최대한 활용해 다양한 형태의 윤리교육을 하고 있지만 부정부패감소와는 연관성이 낮다. 지역본부장이나 상임이사의 윤리교육이 의도한 효과를 내지 못하고 있다고 봐야 한다.
◆ Communication(의사결정과정) 농어촌공사는 지사 직원으로 구성된‘무진장청년동아리’는 온라인 카페 개설운영, 업무와 관련 부패 개연성이 있는 문제 사전개선으로‘부패 없는 공사, 공정하고 투명한 공사’를 위해 활동하고 있다. 비공식적인 의사소통 채널을 활성화해 윤리경영을 달성하기 위한 노력을 하고 있는 것이다. 농어촌 지역을 개발하기 위해 지역의견을 수렴하고 이를 중앙정부에 전달하고 있다. 농어촌공사가 농업기반 정비와 수리사업을 하는 단순한 사업자가 아니라 농정 현안에 대해 대안을 제시하는 참여형 조직으로 탈바꿈하기 위한 노력의 일환이다.
ERP시스템을 통해 관리하는 저수지의 수위를 실시간으로 계측하고, 재난∙재해가 발생할 시 신속하게 의사결정을 할 수 있도록 하고 있다. 이해관계자인 농/어업 단체들과 관계를 관리할 목적으로 CRM시스템 구축을 추진하고 있다. 행정직 근무직원도 사업현장 체험을 하도록 한다. 이는 기술본부에서 수행하고 있는 수리시설물 안전진단, 대단위 사업 설계지구, 비상대처계획 수립 대상지구 등의 사업 현장 수행 업무의 어려움을 이해해 현장 업무에 바로 반영할 수 있도록 하기 위한 목적이다.
경영진이나 임직원이 의사소통을 원활하게 하기 위해 노력하고 있는 것으로 보이지만, 정작 업무성과는 보이지 않는다. 다른 공기업이 외부 이해관계자와의 의사소통만 뇌물로 해결하는데 반해 농어촌공사는 내부 임직원끼리 의사소통도 뇌물로 원활해지는 특성을 보인다. 속된 말로 ‘갈 데까지 간 조직’이라는 평가를 받는 이유다. 의사소통이 부재하면서 경영투명성과 이해관계자 배려도 제대로 되지 않고 있다.
◇ 최대 이해관계자인 농어민은 홀대하고, 경영투명성은 낙제수준
◆ Stakeholders(이해관계자의 배려) 농어촌공사는 FTA, 시장개방, 기후변화에 대응하기 위해 농어민을 지원하고 있다. 해외농업개발 강화, 곡물∙사료재배단지 개발확대, 농업기반시설의 치수∙이수능력 증대를 위한 신규사업 발굴, 어촌특화발전모델 개발, 농정 거버넌스(governance) 활성화 등의 과제를 설정했다. 농/어촌마을 공동체 활성화 지원, 농/식품 수출 전문단지 조성, 대규모 농/어업회사 육성, 해외농업개발 등 농/어업경쟁력 강화 등의 사업계획을 수립했다.
농어촌공사의 최대 이해관계자는 한국 농민이다. 농어촌공사가 농민의 이익을 위해서가 아니라 공사나 관련 기업을 이익을 위해 업무를 추진하고 농민은 오히려 홀대하고 있다는 평가를 받는다. 수출장려를 위한 저리자금을 대기업에 편중지원하고, 경영회생 지원금을 부적격자에게 지원한다는 비난도 받는다.
농민을 대상으로 하는 농촌형 역모기지론인 농지연금도 호평을 받지 못하고 있다. 농지 외에 별도의 소득원이 없는 고령 농업인에게 농지를 담보로 매월 생활비를 연금형식으로 지급해 노후생활안정, 복지향상, 노후대책마련을 지원하는 사업이지만 도시의 주택은 실거래 가격을 인정해 주면서 농지는 공시지가로 계산해 담보인정금액이 터무니 없이 낮다.
농어촌공사가 농림수산식품부 산하 공공기관의 부동산을 매입하기 위해 채권을 발행한 것도 문제로 지적된다. 관련 공공기관이 지방으로 이전해야 하지만, 기존 부지가 팔리지 않자 농어촌공사가 떠 안고 있다. 2012년 국정감사에서 농어촌공사의 무리한 부동산 구입에 대한 지적이 나왔다. 공사의 사업목적에 활용할 수도 없는 부동산을 무리하게 구입해 부채만 늘리고 있다는 것이다. 정부가 산하 공기업의 경영정상화나 정상운영을 감시/감독해야 함에도 불구하고 오히려 부실을 조장하고 있는 것이다.
◆ Transparency(경영투명성) 행정감찰제로 불리는 농어촌공사의 청렴옴부즈만의 미션(mission)은 5,000만 국민의 먹을 거리 생산기반 조성과 농어촌자원의 선량한 이용관리 및 농어촌지역의 가치증진을 통하여 농어촌의 경제∙사회적 발전과 국토환경보전이다. 청렴옴부즈만은 행정이 스스로 설치한 자정(自淨) 기능 장치로서 성공하기 위해서는 투명성을 확보해야 한다. 투명성은 행정결정에 의해 영향을 받는 사람들로 하여금 관련된 기본적인 사실은 물론 메커니즘(mechanism)과 과정(process)까지를 알도록 허용한다는 원칙이다.
농어촌공사는 청렴옴부즈만의 활동과 무관하게 경영투명성은 낙제 수준이다. 경영이 투명하다면 일어날 수 없는 다양한 부패행위가 만연해 있다. 간부는 공사 하도급업체로부터 편의 제공을 명목으로 뇌물수수를 하고, 전 노조위원장은 직원으로부터 승진청탁과 함께 금품을 수수했다.
전/현직 임직원의 승진인사, 인사평정 청탁의 뇌물수수와 뇌물공여, 뇌물을 받고 저수지 수질개선을 위한 퇴적토 준설공사를 빙자한 불법골재 채취를 허가해 준 지사장 등 돈이면 모든 청탁과 업무가 무사통과(無事通過)됐다. 뇌물로 승진과 근무평정이 이뤄지면 성과에 따른 승진이 보장되지 않아 직원들의 근무의욕은 저하된다. 상하의 신뢰가 형성돼 있지 못하고 각자도생(各自圖生)으로 부패를 선택하고 있다고 봐야 한다.
◇ 농어민 지원사업이 본질과 다르게 운용되고 비정규직 고용도 늘려
◆ Reputation(사회가치 존중) 농어촌공사의 농어민지원 사업은 영농규모화∙과원규모화 사업, 경영회생지원농지매입사업, 농지매입·비축사업, 농지임대수탁사업, 전업농 중심의 규모화를 촉진하는 경영이양 직불사업 및 농지연금사업 등이 있다. 농업경영규모 확대 및 농지 집단화, 주곡의 안정적 공급기반 확보, 생산비 절감, 농지매매, 임대차, 농지 교환∙분합 지원, 농지 장기 임대, 재배농가 규모화∙집단화, 농/어업 경쟁력 확보, 고령∙은퇴∙전업∙귀농∙창업농∙이농자 배려∙지원, 농지시장 안정∙효율화, 농어촌 고령화와 인구감소 문제 해결 등을 위해 추진하고 있다.
농지은행사업은 농어촌 고령농업인의 어려움 해소, 농업경쟁력 제고, 농어촌 활력∙증진 사업이다. 경영회생지원 농지매입사업은 재해, 부채 등으로 인하여 경영위기에 처한 농가와 농업법인의 농지 등을 농지은행(농어촌공사)에서 매입하고, 해당 농가나 농업법인은 매각대금을 활용해 부채 청산, 농지 장기 임대 등으로 농업 경영정상화를 유도하는 친서민 정책이다. 경영회생 부적격자가 선발되어 부당한 지원을 받거나, 간척지의 농지를 임대한 농민들이 소득에 비해 임대료가 너무 비싸다며 인하를 요구해 공사와 갈등을 빚고 있다.
고용 없는 성장과 비정규직의 양산으로 사회기반이 흔들리고 있는데 농어촌공사에도 사회가치를 반하는 행위가 자행되고 있다. 경영효율화라는 미명 아래 사내하청이나 하도급 방식의 간접고용 비정규직을 크게 늘렸다. 저임금 허드렛일이나 비핵심 업무는 하청회사에 맡기는 방식으로 총인건비를 절감했다. 공기업의 경영평가에서 간접고용에 따른 인건비는 사업비로 처리할 수 있다는 점을 악용한 것이다. 정규직은 감독기관의 지시를 어기면서까지 당직수당 등 각종 혜택을 부여했다.
MB정부에서 농어촌공사뿐만 아니라 정부부처도 비정규직의 고용을 늘렸고, 정규직은 각종부가적인 업무를 기피했다. 2012년 연말에는 국가인권위원회를 포함해 대부분의 정부부처가 비정규직의 고용연장을 거부하고 대규모 해고를 단행했다. 2013년 2월에는 개학을 앞두고 학교에 근무하던 약 1만 여명의 비정규직이 휴대폰 문자로 해고통지를 받았다. 친서민과 고용복지를 주창하는 박근혜 정부가 출범되기 전에 단행된 조치다. 국가가 국민에게 해 줄 수 있는 가장 근원적인 복지는 안정적인 일자리 창출이고, 공기업과 정부가 앞장서야 한다.
◇ 8-Flag Model로 측정한 농어촌공사의 윤리경영 성취도
▲ 그림 24-1. 8-Flag Model로 측정한 농어촌공사의 윤리경영 성취도
지금까지 진단한 내용을 바탕으로 ‘8-Flag Model’로 측정한 농어촌공사 윤리경영 성취도를 종합하면 [그림 24-1]과 같다. 농어촌공사는 물을 관리하는 수자원공사와 유사한 업무를 하고 있으며, 윤리경영은 낙제점 수준이다. 지금까지 공기업의 윤리경영을 진단하고 평가하면서 한국자산관리공사, 수자원공사, 기술보증기금, 신용보증기금, 건강보험공단, LH공사 등의 부정부패가 유려할 수준이라고 지적했지만, 농어촌공사는 심각한 지경에 이르렀다고 볼 수 있다.
농어촌공사의 윤리경영 중 가장 높은 점수를 받은 영역은 윤리헌장으로 다른 공기업과 유사한 수준으로 잘 정비돼 있으며 시의적절(時宜適切)하게 개정과 보완을 하고 있었다. 다음으로 제도운영과 윤리교육프로그램은 낙제점을 겨우 벗어난 수준이다.
제도운영은 다른 어떤 공기업보다 다양한 부패감시 제도를 구상해 운영하고 있었다. 문제는 윤리교육프로그램과 마찬가지로 제도가 제역할을 하지 못한다는 것이다. ‘소 귀에 경 읽기’라는 속담처럼 아무리 좋은 말을 해도 듣지 않고, 지위고하를 막론하고 다양한 부정부패 행위에 연루돼 있어 제도가 있는지, 교육은 하고 있는지 의심이 들었다.
내/외부 의사소통은 돈으로 원활했으며, 최대 이해관계자인 농어민은 고객이 아니라 ‘봉’이라는 인식이 강했다. 업무목적과 관계없는 농림수산식품부 산하의 공공기관 부지를 매입하기 위해 채권을 발행해 부채를 늘리는 몰염치한 짓도 자행하고 있다. 청렴옴부즈만으로 경영투명성을 제고하겠다는 의지를 피력하고 있지만 현실은 달랐다. 사회가치 존중도 농어민을 위한 사업을 벌이지만 정작 농어민의 불평불만은 사라지지 않는다.
농어촌공사뿐만 아니라 농어업에 관련된 공기업이나 정부기관들의 비윤리적인 경영은 어제 오늘의 문제가 아니다. 한국의 농어업이 경쟁력을 잃은 것은 단순히 농어민이 노력하지 않아서가 아니다. 정부의 잘못된 정책수립, 관련 기관과 공기업의 비윤리적인 경영, 국회나 감사원과 같은 감독기관의 감시소홀이 빚어낸 합작품이다. 식량안보를 말로만 외친다고 달성되는 것이 아니다. 농어촌공사와 같은 농어업 관련 공기업이 윤리경영을 할 수 있도록 강제하는 길이 출발점이다.
- 계속 -
농어촌공사의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 홈페이지, 언론보도, 그린경제 DB, 국가정보전략연구소 DB, 국정감사, 감사원 자료 등을 참조했다. 농어촌공사의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 국가정보전략연구소가 개발한 ‘8-Flag Model’을 적용해 보자.
◇ 천태만상의 부패행위와 부패연루자가 매년 늘어나고 있음
◆ Leadership(리더십, 오너/임직원의 의지) 농어촌공사의 비전(vision)은‘농어촌에 희망 주고, 국민에게 신뢰받는 일등 공기업’이다. 농어촌공사는 윤리경영을 경영활동의 핵심가치(core value)로 반영하고 법∙경제∙사회∙환경적∙책임준수와 인권존중을 통한 지속 가능한 투명경영을 지향하고 있다. 윤리비전은 ‘깨끗하고 투명한 신뢰받는 공사 브랜드 가치 제고’로서 정직하고 떳떳한 공사, 투명하고 청렴한 공사를 만드는 것이다.
윤리비전과 목표를 달성하기 위해‘정도경영, 사회책임경영, 환경경영, 인권보호’등을 제시하고 있다. 정도경영은 청렴 윤리경영확산, 부패방지활동 전개, 청렴도 지속향상을 하는 것을 말한다. 사회책임경영은 공공복지/사회봉사, 농촌사랑/지역사회, 공정경쟁/공정거래로 달성한다. 환경경영은 저탄소 녹색성장, 농업용수 수질관리, 친환경 문화를 조성하는 것이다. 인권보호를 위해 인력의 다양성 보장, 직장생활 수준향상, 차별금지/모성보호 등을 추진한다.
윤리경영은 2000년~2005년 기반확충, 2006년~2010년 확산, 2011년~현재 심화 등 3단계로 추진한다. 기반확충단계는 윤리경영도입 기반확충으로 윤리강령 제정, 추진시스템 구축, 윤리경영 도입을 선포했다. 확산단계에서는 윤리경영 성과창출로 실천인프라 완성, 실천프로그램 체계화, 평가 및 피드백 등을 실행했다. 심화단계는 윤리경영 내재화로 윤리기반 경영활동 전개, 윤리 리더십 발의, 자율실천문화 정착 등을 하게 된다.
농어촌의 미래를 선도하는 글로벌 공기업으로 도약하기 위해‘정도경영, 창조경영, 감성경영’을 세웠다. 정도경영은 청렴∙윤리경영 강화, 인사쇄신 및 재무 건전성 강화, 사회적 책임경영 확대, 주요 설립목적사업 고도화 등으로 청렴도 제고와 신뢰 확보이며, 창조경영은 POST-4대강(보강바람) 사업 적극 발굴, 자체사업 내실화, 창의적 업무수행과 신축적 인력운용, 합리적 성과보상 강화 등으로 성장동력 발굴과 조직 활성화하는 것이며, 감성경영은 조직 소통과 토론체계 마련, 신속한 고객관리 체계구축, 노사상생 및 복지 강화, 브랜드 가치 제고 등으로 선제적 미래 대응이다.
직원이 5,000명이 넘는 거대 공기업인 농어촌공사는 직원의 숫자만큼 다양한 비윤리적 경영행위가 발생하고 있다. 공금을 횡령해 상급자에게 상납하거나 유흥비 등으로 사용하기도 했다. 임직원이 하급자로부터 수천 만원을 상납 받거나, 명목상의 업무간담회비로 경조사비사와 유흥비로 활용, 법인카드 결제 뒤 현금으로 되돌려 받기, 유흥비의 기부금 처리 후 연말에 세액공제, 미설치 현장사무소 운영 경비를 배정하는 등 영리조직에서 발생할 수 있는 비리유형은 망라돼 있다. 문제의 심각성은 매년 부패로 적발되는 임직원의 숫자가 늘어난다는 점이다. 윤리경영이 정착돼 가는 일반 사기업과 달리 정반대의 경영기조가 발생하고 있는 셈이다.
◇ 윤리헌장은 완비돼 있고, 외형적인 제도도 우수한 편
◆ Code(윤리헌장) 농어촌공사는 다른 공기업과 마찬가지로 윤리경영의 개념을 기업의 경영활동에 있어서 지켜야 할 윤리를 최우선의 가치로 생각하고 법적∙경제적 책임은 물론 사회 통념상 기대되는 윤리적 책임을 다함으로써 고객 등 이해관계인에게 신뢰를 얻을 수 있도록 기업을 경영하는 것을 의미한다고 명시하고 있다.
윤리강령에는 내부공익신고자 보호 보상지침, 임직원 행동강령 운영지침, 임원직무 청렴계약 운영규정, 직무관련 범죄고발 지침, 윤리경영위원회 운영지침, 청렴 옴부즈만 설치 운영지침 등이 있다. 윤리규범이 대내∙외 변화를 적시에 반영하고, 실행력을 확보할 수 있도록 관련규정을 지속적으로 개정하고 있다. 윤리규범이 실제효력을 발휘할 수 있도록 규범 이행여부를 모니터링하고 있다.
임직원 행동강령은 총 6장 31조로 구성되어 있으며 부정부패 신고마당을 운영하고 있다. 임직원이 다른 직원의 부패행위를 인지, 강요, 제의 등을 받은 경우 신고하면 이를 시정하도록 조치한다. 임직원이 본의 아니게 금지된 금품 등을 받게 된 경우 자진하여 신고하도록 해 받은 금지품목을 처리한다. 신고자 보호 및 보상지침은 총 4장 20조로 구성되어 있다. 농어촌공사의 윤리강령과 임직원 행동강령은 다른 공기업과 유사한 수준으로 잘 완비돼 있다는 평가를 받는다.
◆ Compliance(제도운영) 윤리경영의 추진배경은 전사적인 위험관리의 기본요소로 국내외 관심 고조, 분식회계 및 회계부정사건으로 인한 글로벌 기업들의 파산, 기업 윤리성에 대한 국민들의 인식 강화, 부패방지법 제정(2001년 7월), 부패방지위원회 출범(2002년 1월), 공무원행동강령 제정(2003년 5월) 등이다. 윤리경영과 기업의 주가상승률/매출액/영업이익률과의 상관관계 분석, 기업업무관행에 대한 새로운 인식인 주주집단소송제도, 준법감시시스템, 내부고발제 등의 제도가 기업생존을 위한 필수 요건이 됐다. 과거 기업 경쟁력은 가격과 품질이었으나 미래는 윤리를 지킨 기업에 대한 고객 믿음 경쟁요소가 될 것이다.
윤리경영 실행체계는 CEO직속 윤리경영위원회, 고객만족 경영위원회, 청렴이행 기획단이 있다. 윤리경영위원회는 위원장이 부사장이며, 윤리경영사무국(경영관리실), 부서 윤리경영위원회, 부서 윤리경영담당(윤리경영실행 및 관리) 등의 산하기관을 구성하고 있다. 고객만족 경영위원회의 위원장은 외부고객이며 산하기관으로는 윤리경영감사국(감사실), 윤리경영리더(윤리경영 실천 상담)가 있다. 청렴이행 기획단의 위원장은 감사로서 부정부패신고마당(감사실), 윤리후견인(신입사원 윤리문제 코칭) 역할을 한다.
수질오염 신고마당, 청렴윤리 DNA제도, 비리근절 Clean 119 Hotline, 법인카드 지킴이, 하자하자 청렴 캠페인, 청렴 음료수 나누기, 비리연루자의 직속 상급자도 처벌하는 계열연대책임제, 상시 위기관리시스템, 노조의 인사∙경영권 불개입 제도화, 예산부당사용근절 Clean-up Card 시스템, 자체 청렴도 진단, 청렴 Check List 등이 있다. 공사관리, 계약관리, 영농규모화, 유지관리, 조사설계, 인사관리 등 6개 분야 부서별 자율 내부통제제도 도입 운영, 숙박여비 법인카드 사용 의무화, 내부공익신고자 보호 강화를 위한 신고창구 외부대행 등이 눈에 띤다.
◇ 내/외부 인력으로 윤리교육 강화하지만 정작 효과는 없어
◆ Education(윤리교육 프로그램) 농어촌공사는부패방지 전문가 초빙교육 실시, 직원부인 초청 교양강좌와 병행한 비리예방 협조당부, 공사현장 대표 및 대리인 등에 대한 공사 윤리경영 협조서신 발송, 윤리역량 강화를 위한 전 직원 윤리교육 이수 의무화, 신입사원의 기업윤리 가치관 정립을 위한 윤리후견인 제도 운영 등 다양한 윤리교육이 실천하고 있다.
법조계의 외부강사 초청으로‘공공업무분야의 투명성과 청렴성을 높이자’는 주제로 역사를 통해 살펴본 청렴과 사회적 자본으로써 청렴∙기업들의 윤리경영 노력 등에 대한 교육을 실시했다. 지역본부장은‘KRC의 조직문화 혁신과 공직윤리 확립’에 대한 특별교육을 실시했다.
조직문화를 방해하는 형식주의, 무사안일, 책임회피 등 10가지 병을 없애라고 강조한다. 상임이사는 청렴의 의미와 중요성, 청렴의 기준과 등급, 예산 및 법인카드 부당사용/인사청탁/금품∙향응수수 등 업무상 금지행위에 대한 구체적인 사례를 들어 청렴교육을 실시했다.
윤리교육과 별도로 공직기강확립 차원에서 감사실에서 자체 개발한 청렴도 자가진단 온도계를 가동하고 있다. 청렴도 자가진단은 개인적인 객관적 상황과 그 상황에 대한 주관적인 해석으로 업무과정 청렴도, 업무내용 청렴도, 개인태도 청렴도 등 12개의 설문 항목으로 구성돼 있다. 내∙외부 강사를 최대한 활용해 다양한 형태의 윤리교육을 하고 있지만 부정부패감소와는 연관성이 낮다. 지역본부장이나 상임이사의 윤리교육이 의도한 효과를 내지 못하고 있다고 봐야 한다.
◆ Communication(의사결정과정) 농어촌공사는 지사 직원으로 구성된‘무진장청년동아리’는 온라인 카페 개설운영, 업무와 관련 부패 개연성이 있는 문제 사전개선으로‘부패 없는 공사, 공정하고 투명한 공사’를 위해 활동하고 있다. 비공식적인 의사소통 채널을 활성화해 윤리경영을 달성하기 위한 노력을 하고 있는 것이다. 농어촌 지역을 개발하기 위해 지역의견을 수렴하고 이를 중앙정부에 전달하고 있다. 농어촌공사가 농업기반 정비와 수리사업을 하는 단순한 사업자가 아니라 농정 현안에 대해 대안을 제시하는 참여형 조직으로 탈바꿈하기 위한 노력의 일환이다.
ERP시스템을 통해 관리하는 저수지의 수위를 실시간으로 계측하고, 재난∙재해가 발생할 시 신속하게 의사결정을 할 수 있도록 하고 있다. 이해관계자인 농/어업 단체들과 관계를 관리할 목적으로 CRM시스템 구축을 추진하고 있다. 행정직 근무직원도 사업현장 체험을 하도록 한다. 이는 기술본부에서 수행하고 있는 수리시설물 안전진단, 대단위 사업 설계지구, 비상대처계획 수립 대상지구 등의 사업 현장 수행 업무의 어려움을 이해해 현장 업무에 바로 반영할 수 있도록 하기 위한 목적이다.
경영진이나 임직원이 의사소통을 원활하게 하기 위해 노력하고 있는 것으로 보이지만, 정작 업무성과는 보이지 않는다. 다른 공기업이 외부 이해관계자와의 의사소통만 뇌물로 해결하는데 반해 농어촌공사는 내부 임직원끼리 의사소통도 뇌물로 원활해지는 특성을 보인다. 속된 말로 ‘갈 데까지 간 조직’이라는 평가를 받는 이유다. 의사소통이 부재하면서 경영투명성과 이해관계자 배려도 제대로 되지 않고 있다.
◇ 최대 이해관계자인 농어민은 홀대하고, 경영투명성은 낙제수준
◆ Stakeholders(이해관계자의 배려) 농어촌공사는 FTA, 시장개방, 기후변화에 대응하기 위해 농어민을 지원하고 있다. 해외농업개발 강화, 곡물∙사료재배단지 개발확대, 농업기반시설의 치수∙이수능력 증대를 위한 신규사업 발굴, 어촌특화발전모델 개발, 농정 거버넌스(governance) 활성화 등의 과제를 설정했다. 농/어촌마을 공동체 활성화 지원, 농/식품 수출 전문단지 조성, 대규모 농/어업회사 육성, 해외농업개발 등 농/어업경쟁력 강화 등의 사업계획을 수립했다.
농어촌공사의 최대 이해관계자는 한국 농민이다. 농어촌공사가 농민의 이익을 위해서가 아니라 공사나 관련 기업을 이익을 위해 업무를 추진하고 농민은 오히려 홀대하고 있다는 평가를 받는다. 수출장려를 위한 저리자금을 대기업에 편중지원하고, 경영회생 지원금을 부적격자에게 지원한다는 비난도 받는다.
농민을 대상으로 하는 농촌형 역모기지론인 농지연금도 호평을 받지 못하고 있다. 농지 외에 별도의 소득원이 없는 고령 농업인에게 농지를 담보로 매월 생활비를 연금형식으로 지급해 노후생활안정, 복지향상, 노후대책마련을 지원하는 사업이지만 도시의 주택은 실거래 가격을 인정해 주면서 농지는 공시지가로 계산해 담보인정금액이 터무니 없이 낮다.
농어촌공사가 농림수산식품부 산하 공공기관의 부동산을 매입하기 위해 채권을 발행한 것도 문제로 지적된다. 관련 공공기관이 지방으로 이전해야 하지만, 기존 부지가 팔리지 않자 농어촌공사가 떠 안고 있다. 2012년 국정감사에서 농어촌공사의 무리한 부동산 구입에 대한 지적이 나왔다. 공사의 사업목적에 활용할 수도 없는 부동산을 무리하게 구입해 부채만 늘리고 있다는 것이다. 정부가 산하 공기업의 경영정상화나 정상운영을 감시/감독해야 함에도 불구하고 오히려 부실을 조장하고 있는 것이다.
◆ Transparency(경영투명성) 행정감찰제로 불리는 농어촌공사의 청렴옴부즈만의 미션(mission)은 5,000만 국민의 먹을 거리 생산기반 조성과 농어촌자원의 선량한 이용관리 및 농어촌지역의 가치증진을 통하여 농어촌의 경제∙사회적 발전과 국토환경보전이다. 청렴옴부즈만은 행정이 스스로 설치한 자정(自淨) 기능 장치로서 성공하기 위해서는 투명성을 확보해야 한다. 투명성은 행정결정에 의해 영향을 받는 사람들로 하여금 관련된 기본적인 사실은 물론 메커니즘(mechanism)과 과정(process)까지를 알도록 허용한다는 원칙이다.
농어촌공사는 청렴옴부즈만의 활동과 무관하게 경영투명성은 낙제 수준이다. 경영이 투명하다면 일어날 수 없는 다양한 부패행위가 만연해 있다. 간부는 공사 하도급업체로부터 편의 제공을 명목으로 뇌물수수를 하고, 전 노조위원장은 직원으로부터 승진청탁과 함께 금품을 수수했다.
전/현직 임직원의 승진인사, 인사평정 청탁의 뇌물수수와 뇌물공여, 뇌물을 받고 저수지 수질개선을 위한 퇴적토 준설공사를 빙자한 불법골재 채취를 허가해 준 지사장 등 돈이면 모든 청탁과 업무가 무사통과(無事通過)됐다. 뇌물로 승진과 근무평정이 이뤄지면 성과에 따른 승진이 보장되지 않아 직원들의 근무의욕은 저하된다. 상하의 신뢰가 형성돼 있지 못하고 각자도생(各自圖生)으로 부패를 선택하고 있다고 봐야 한다.
◇ 농어민 지원사업이 본질과 다르게 운용되고 비정규직 고용도 늘려
◆ Reputation(사회가치 존중) 농어촌공사의 농어민지원 사업은 영농규모화∙과원규모화 사업, 경영회생지원농지매입사업, 농지매입·비축사업, 농지임대수탁사업, 전업농 중심의 규모화를 촉진하는 경영이양 직불사업 및 농지연금사업 등이 있다. 농업경영규모 확대 및 농지 집단화, 주곡의 안정적 공급기반 확보, 생산비 절감, 농지매매, 임대차, 농지 교환∙분합 지원, 농지 장기 임대, 재배농가 규모화∙집단화, 농/어업 경쟁력 확보, 고령∙은퇴∙전업∙귀농∙창업농∙이농자 배려∙지원, 농지시장 안정∙효율화, 농어촌 고령화와 인구감소 문제 해결 등을 위해 추진하고 있다.
농지은행사업은 농어촌 고령농업인의 어려움 해소, 농업경쟁력 제고, 농어촌 활력∙증진 사업이다. 경영회생지원 농지매입사업은 재해, 부채 등으로 인하여 경영위기에 처한 농가와 농업법인의 농지 등을 농지은행(농어촌공사)에서 매입하고, 해당 농가나 농업법인은 매각대금을 활용해 부채 청산, 농지 장기 임대 등으로 농업 경영정상화를 유도하는 친서민 정책이다. 경영회생 부적격자가 선발되어 부당한 지원을 받거나, 간척지의 농지를 임대한 농민들이 소득에 비해 임대료가 너무 비싸다며 인하를 요구해 공사와 갈등을 빚고 있다.
고용 없는 성장과 비정규직의 양산으로 사회기반이 흔들리고 있는데 농어촌공사에도 사회가치를 반하는 행위가 자행되고 있다. 경영효율화라는 미명 아래 사내하청이나 하도급 방식의 간접고용 비정규직을 크게 늘렸다. 저임금 허드렛일이나 비핵심 업무는 하청회사에 맡기는 방식으로 총인건비를 절감했다. 공기업의 경영평가에서 간접고용에 따른 인건비는 사업비로 처리할 수 있다는 점을 악용한 것이다. 정규직은 감독기관의 지시를 어기면서까지 당직수당 등 각종 혜택을 부여했다.
MB정부에서 농어촌공사뿐만 아니라 정부부처도 비정규직의 고용을 늘렸고, 정규직은 각종부가적인 업무를 기피했다. 2012년 연말에는 국가인권위원회를 포함해 대부분의 정부부처가 비정규직의 고용연장을 거부하고 대규모 해고를 단행했다. 2013년 2월에는 개학을 앞두고 학교에 근무하던 약 1만 여명의 비정규직이 휴대폰 문자로 해고통지를 받았다. 친서민과 고용복지를 주창하는 박근혜 정부가 출범되기 전에 단행된 조치다. 국가가 국민에게 해 줄 수 있는 가장 근원적인 복지는 안정적인 일자리 창출이고, 공기업과 정부가 앞장서야 한다.
◇ 8-Flag Model로 측정한 농어촌공사의 윤리경영 성취도
▲ 그림 24-1. 8-Flag Model로 측정한 농어촌공사의 윤리경영 성취도
지금까지 진단한 내용을 바탕으로 ‘8-Flag Model’로 측정한 농어촌공사 윤리경영 성취도를 종합하면 [그림 24-1]과 같다. 농어촌공사는 물을 관리하는 수자원공사와 유사한 업무를 하고 있으며, 윤리경영은 낙제점 수준이다. 지금까지 공기업의 윤리경영을 진단하고 평가하면서 한국자산관리공사, 수자원공사, 기술보증기금, 신용보증기금, 건강보험공단, LH공사 등의 부정부패가 유려할 수준이라고 지적했지만, 농어촌공사는 심각한 지경에 이르렀다고 볼 수 있다.
농어촌공사의 윤리경영 중 가장 높은 점수를 받은 영역은 윤리헌장으로 다른 공기업과 유사한 수준으로 잘 정비돼 있으며 시의적절(時宜適切)하게 개정과 보완을 하고 있었다. 다음으로 제도운영과 윤리교육프로그램은 낙제점을 겨우 벗어난 수준이다.
제도운영은 다른 어떤 공기업보다 다양한 부패감시 제도를 구상해 운영하고 있었다. 문제는 윤리교육프로그램과 마찬가지로 제도가 제역할을 하지 못한다는 것이다. ‘소 귀에 경 읽기’라는 속담처럼 아무리 좋은 말을 해도 듣지 않고, 지위고하를 막론하고 다양한 부정부패 행위에 연루돼 있어 제도가 있는지, 교육은 하고 있는지 의심이 들었다.
내/외부 의사소통은 돈으로 원활했으며, 최대 이해관계자인 농어민은 고객이 아니라 ‘봉’이라는 인식이 강했다. 업무목적과 관계없는 농림수산식품부 산하의 공공기관 부지를 매입하기 위해 채권을 발행해 부채를 늘리는 몰염치한 짓도 자행하고 있다. 청렴옴부즈만으로 경영투명성을 제고하겠다는 의지를 피력하고 있지만 현실은 달랐다. 사회가치 존중도 농어민을 위한 사업을 벌이지만 정작 농어민의 불평불만은 사라지지 않는다.
농어촌공사뿐만 아니라 농어업에 관련된 공기업이나 정부기관들의 비윤리적인 경영은 어제 오늘의 문제가 아니다. 한국의 농어업이 경쟁력을 잃은 것은 단순히 농어민이 노력하지 않아서가 아니다. 정부의 잘못된 정책수립, 관련 기관과 공기업의 비윤리적인 경영, 국회나 감사원과 같은 감독기관의 감시소홀이 빚어낸 합작품이다. 식량안보를 말로만 외친다고 달성되는 것이 아니다. 농어촌공사와 같은 농어업 관련 공기업이 윤리경영을 할 수 있도록 강제하는 길이 출발점이다.
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