중앙정치에 휘둘리는 지방정치로는 진정한 풀뿌리 민주주의 정착 불가능, 세금에 기댄 한탕주의식 개발과 문화행사로는 지역경제 살아나지 않아

풀 뿌리 민주주의의 한 형태인 지방자치가 한국에서 성공할 가능성이 있는지에 대한 결론을 내리기 위해 지난 1년 동안 광역자치단체를 대상으로 지방자치행정을 평가했다.

필자가 중심이 돼 직접 현장에서 발로 뛰면서 취재한 결과는 매우 충격적이었다. 일부 독자는 자신의 지역에 대한 평가가 충격적이라며 스스로 찾은 해결책을 메일로 보내왔다. 고향에 대한 애정이 넘쳤지만 실현가능성은 낮았다.

군사독재를 무너뜨린 1987년 6∙10항쟁과 6∙29선언 이후에도 지방자치를 도입하는데 8년이 더 걸렸다. 진정한 문민정부 시대를 연 김영삼 대통령은 지방행정을 주민들에게 돌려주기 위해 지방자치제도를 전격적으로 도입했다.

하지만 주민들은 지방자치가 어떤 의미를 갖고 있는지, 어떻게 구현할 것인지 심각하게 고민하지 않았다. 피를 흘리지 않고 얻은 지방자치는 여전히 동네 구멍가게와 같은 수준이라 대대적인 혁신이 필요하다고 판단된다. 

▶자치능력이 없으면 자치권을 회수하는 것이 국가경쟁력 유지에 도움

국가정보전략연구소는 세계로컬타임즈와 공동으로 서울특별시, 부산광역시, 인천광역시, 대구광역시, 대전광역시, 광주광역시, 울산광역시 등을 포함해 14개 광역자치단체의 지방행정을 상세하게 평가했다.

충청남도, 충청북도, 세종시에 대한 평가를 진행하지 못했는데 다른 자치단체와 유사한 수준일 것이라고 추정된다. 주요 광역자치단체의 평가결과를 살펴보면 다음 그림과 같다.

 

▲ 7개 광역시의 지방자치행정 평가결과

평가영역은 정치, 경제, 사회, 문화, 기술로 지방자치가 균형적으로 발전하기 위한 최소한의 지표라고 판단해 결정한 것이다. 14개 광역자치단체의 지방자치행정을 평가한 결과를 분석해보면 다음과 같은 교훈을 얻을 수 있다.

첫째, 한국의 수도인 서울시를 포함해 14개 광역자치단체 모두 자치행정이 10점 만점에 평균 4점도 되지 않아 낙제점을 받았다. 가장 높은 점수를 획득한 서울시와 울산시는 정치는 후진적이지만 경제, 사회, 기술은 다든 광역시에 비해 우수한 것으로 드러났다.

특히 최고 수준의 대학이 몰려 있는 서울은 인재육성 측면, 조선과 자동차라는 국가핵심산업이 위치한 울산은 산업 측면에서 우호적인 평가를 받았다.

국내 2위 도시로 오랫동안 군림했던 부산시는 해양산업의 퇴조, 동북아 거점항구로서의 기능상실, 부동산개발 위주의 발전전략 등과 같은 부정적인 요인 때문에 울산시뿐만 아니라 인천시나 경기도에도 뒤쳐지고 있었다. 대구시도 주력인 섬유산업의 퇴조, 경산시와 같은 배후도시의 빨대효과 등으로 쇠락의 길을 걷고 있는 것으로 조사됐다.

둘째, 국내 지방자치의 가장 큰 문제점은 중앙정치에 휘둘려 존재감이 미약한 정치영역으로 자치단체장, 지방의회 의원 등의 탈 중앙정치가 시급한 과제인 것으로 판단된다.

중앙정치에서 밀려난 퇴물 정치인이나 지방정부를 이끌 경륜이나 역량이 부족한 인사들이 호구지책(糊口之策)으로 지방정치를 악용하는 것도 해결해야 할 과제다.

지방선거 자체가 정책보다는 정당 위주로 흐르고 있는 것도 후진적인 정치구조에서 벗어나지 못하는 요인으로 작용하고 있다.

선거공약은 삽질하는 땅파기 사업이 대부분이고, 창의적인 아이디어를 모색하기 보다는 서로 베끼는 수준에 불과했다. 주민의 권리를 보호하고 복지를 증진시키겠다는 의지도 찾기 어려웠다.

셋째, 제조업의 퇴조로 인해 문화융성으로 지역경제를 살리겠다는 구호는 많았지만 정착 문화적 기반은 취약한 것으로 평가를 받았다. 5천년의 역사와 찬란한 문화유산을 가졌다는 자부심은 높았지만 정작 문화의 정체성(identity)는 찾기 어려웠다. 600년이 넘는 역사를 자랑하는 서울시도 정작 외국인에게 내세울 문화유산은 많지 않았다.

지방자치의 그늘 중 하나가 세금에 기댄 정체조차 파악하기 위한 축제들이다. 지역마다 예산만 쏟아 부어 연간 수십 개의 동네 축제를 벌이고 있어 한심한 생각이 들었다.

수백 혹은 수천 억 원을 투자해 지은 박물관이나 전시관도 관람객보다 관리인이 많은 곳이 대부분이다. 이런 유형의 건물들은 대부분 동네 땅값을 올리려고 접근성이 떨어지는 지역에 위치해 있다는 공통점을 갖고 있다.

결론적으로 한국의 지방자치는 혁명 수준의 변화를 이끌어내지 못하면 예산만 낭비하는 소꿉놀이에 불과해 지역의 패망을 재촉할 것이라고 판단된다.

재정자립도가 낮아 중앙정부의 교부금에 의존하는 것도 지방정부가 해결해야 할 과제이다. 중앙부처 공무원들이 영향력을 유지하려고 지방세를 늘리지 않는다는 의심을 받고 있어 국가 차원의 논의가 필요하다.

재정자립도가 낮거나 행정의 질(quality)이 떨어지는 자치단체의 자치권을 회수하는 방안도 필요할 것으로 판단된다. 예산만 낭비해 지속성장 기반을 훼손하는 지방자치는 국가적으로 도움이 되지 않기 때문이다.

주민들 스스로 자율적으로 자치권을 행사할 능력을 배양하는 교육도 절실하게 요구된다. 치열한 글로벌 국가 경쟁에서 한국이 경쟁우위를 유지하고자 한다면 지방자치가 건전하게 발전할 수 있어야 하며 낭비할 시간이 많이 남아 있지 않아 걱정된다.

- 끝 -