[자치단체장 선거공약 평가] 1. 지방선거 공약 ‘현미경 검증’… 선심·거짓말 골라낸다
선거공약을 평가하려는 이유와 평가지표…빅데이터 기반으로 단체장 공약 객관적 분석·평가
2022-09-13
최근 국제사회는 2020년 초부터 확산된 코로나19라는 전대미문의 전염병의 위협으로부터 벗어나기도 전에 러시아의 우크라이나 침공, 중국의 대만 침공 위협, 국제 에너지 가격의 상승, 글로벌 경제의 블록화 진행, 미국 연방준비은행(Fed)의 기준금리 인상 등으로 한치 앞을 내다보기 힘들 정도로 혼란스럽다.
1970년대 이후 수출주도형으로 성장한 한국 경제도 중국과 미국의 무역전쟁과 패권다툼, 글로벌 보호주의의 확산, 에너지 가격의 급등, 주력산업의 경쟁력 약화라는 힘겨운 파고를 넘어가야 한다. 그럼에도 국내 정치권은 여야를 막론하고 ‘경제는 나몰라’라 하며 ‘사생결단’의 권력 다툼에 여념이 없다.
정부와 여당이 국가 차원의 돌파구를 제시해 국민총화를 달성해야 함에도 구체적인 방향조차 잡지 못하고 있다. 글로벌 정치 및 경제동향을 파악해 대처할 여력조차 없는 지방자치단체의 사정은 더욱 열악하다.
지방자치단체의 정상화를 위한 여정으로 국가정보전략연구소(국정연)는 ‘오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)’ 모델(ARMOR)을 적용해 지방자치단체의 행정을 진단한 이후 이번에 단체장의 선거공약을 평가하려고 한다.
◇ 헛된 약속에 열광하는 국민이 문제… 정권이 교체되는 핵심 요인은 경제 실패
1948년 대한민국 설립 이후 70여년 동안 수백회의 다양한 선거가 치러졌고 한강의 모래알처럼 많은 정치인이 출마해 공약들을 제시했다. 대통령·국회의원 당선자와 낙선자를 포함한 정치인들 중 자신이 약속한 공약을 충실히 이행하기 위해 노력한 사람은 소수에 불과했다.
1990년대 중반부터 정치 개그가 전성기를 구가하면서 유행어가 양산됐다. 대표적인 유행어가 ‘정치인의 말은 숨 쉬는 것만 빼면 모두 거짓말이다’라는 것이다. 한국 정치인뿐만 아니라 외국의 정치인도 비슷한 평가를 받는다. 소위 말하는 ‘정치 불신의 시대’다.
선거 공약(公約)은 ‘국민들에게 실행할 것을 약속한다’는 의미지만 실제로는 ‘헛된 약속’이라는 의미의 ‘공약(空約)’으로 회자된다. 정치인이 당선만을 위해 지키지 않을 약속을 남발하지만 그러한 행위에 대해 준엄한 심판을 가하겠다는 국민은 소수다. 오히려 정치인이 내거는 실현 가능성이 없지만 가슴을 부풀게 하는 허황된 공약에 열광하는 국민이 많다.
정치판의 진정성 없는 공약을 한단어로 표현하면 ‘양두구육’이다. 여당의 권력투쟁에서 화두가 된 말로 ‘양 머리를 걸어두고 개고기를 판다’는 의미다.
정당은 공약을 거짓으로 포장해 장사해도 무방하지만 경제는 겉포장으로 실체를 숨길 수 없다. 일상생활 전반에 걸쳐 누구도 피해갈 수 없는 영향을 미치기 때문이다. 정치가 경제의 발목을 잡으면 국민뿐만 아니라 정치인에게도 불리하다.
1992년 미국 42대 대통령 선거에서 출마한 빌 클린턴은 ‘바보야! 문제는 경제야!(It's the economy, stupid)’라는 슬로건으로 당선됐다. 아이러니하게 2016년 대통령 선거에서 빌 클린턴의 부인인 힐러리 클린턴이 도널드 트럼프에게 패배한 구호도 동일하다.
현 미국 조 바이든 대통령이 국제정치에서 인기를 얻어도 인플레이션과 같은 국내 경제문제로 정치적 기반이 흔들리는 것도 같은 이유다.
진보가 보수에게 처음 정권을 쟁취한 김대중 정부도 1997년 촉발된 IMF 외환위기가 결정적으로 작용했다. 이후 10년 혹은 5년 주기로 보수와 진보가 정권을 교체된 것도 경제에 대한 국민의 불만이 주요인이었다. 정권 마지막까지 레임덕을 피했던 문재인 정부가 절명한 것도 부동산 정책의 실패 때문이다.
중앙정부의 교체와 동조화 현상을 보이고 있는 지방정부의 운명도 큰 의미에서는 지방경제의 성과와 직결되고 있다. 지방 의회 의원·단체장들은 당선을 위해 지역 주민이 좋아하는 부동산 개발, 대규모 인프라 구축, 각종 축제·이벤트 개최 등에 관련된 공약개발에 사활을 건다. 단기적으로 효과가 나타나는 공약을 선호한다.
◇ 2006년 이후 국내에서 매니페스토 운동 시작… 국민의 이익을 보호할 갑옷 필요
대의민주주의에서 정치인의 공약을 가장 공정하게 평가해야 하는 임무는 유권자인 국민의 몫이다. 하지만 일반 국민은 선거공약을 평가할 수 있는 지식과 경험을 갖고 있지 않다. 따라서 투표할 때 후보자의 공약과 정책을 중심으로 지지하자는 매니페스토 운동이 영국에서 일어났다.
매니페스토 운동은 영국에서 1990년대 후반에서 시작된 이후 한국에는 2006년 지방선거를 계기로 시민단체가 처음 도입했다. 현재까지 개발된 평가지표는 스마트(SMART)·셀프(SELF)·파인(FINE) 등으로 다양하다.
스마트는 공약의 구체성(Specific)·측정가능성(Measurable)·달성가능성(Achievable)·적절성(Relevant)·시간적 가능성(Timed)을 의미한다.
셀프는 지속가능성(Sustainability)·자치역량강화(Empowerment)·지역성(Locality)·이행 가능성(Follow up)을 말한다. 한국에서는 한국의회발전연구소가 파인을 개발했으며 실현 가능성(Feasibility)·유권자의 반응(Interactiveness)·효율성(Efficiency)을 뜻한다.
다수의 평가 지표가 공개되고 많은 시민단체가 공약을 평가하고 있음에도 정치인들의 공약에 대한 태도는 개선되지 않고 있다. 단순 실행 건수 위주로 정량평가를 하는 문제점도 있고 의미 해석이 어려운 모호한 공약도 남발되기 때문이다. 공약의 구체적인 평가 노력이 여전히 필요한 이유다.
20년 이상 지방행정을 연구한 국정연은 전문가가 아니면 이해하기 어려운 평가지표 대신에 일반인도 쉽게 파악할 수 있는 평가지표를 개발했다.
평가지표는 영어 두문자어 갑옷(ARMOR)으로 달성가능성(Achievable)·적절성(Relevant)·측정가능성(Measurable)·운영성(Operational)·합리성(Rational)을 나타낸다.
선거 공약이 정치인의 당선이나 영달을 위한 것이 아니라 국민의 선택권과 이익을 완벽하게 보호해야 한다는 의미를 가졌다. 공약을 지킬 의지가 없거나 준수를 위해 노력하지 않는 정치인이 선거에 다시는 나설 수 없도록 철통같이 막아야 한다는 의지도 담고 있다. 국민이 합심해 무능하고 불성실한 정치인을 정치권에서 퇴출시키자는 염원을 포함하고 있다.
◇ 빅데이터를 기반으로 공약 평가 추진… 지역 정치인보다 주민의 입장 반영 노력
국정연은 2006년부터 국가정보·산업보안·기업문화·윤리경영·내부고발·ESG 경영·위대한 직장(GWP) 찾기·지방자치행정·글로벌 산업 경쟁력 분석 등 다양한 영역에서 연구 활동을 전개하고 있다.
오랜 기간 동안 국내외 국가기관·기업에 관련된 방대한 분량의 빅데이터를 축적했다. 따라서 지방자치단체장이 내건 공약의 정치·경제·사회·문화·과학기술 측면에서 국가 차원의 정책과 비교 분석할 수 있는 역량을 충분히 갖추고 있다.
현역 정치인들의 공약을 객관적으로 평가한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 고고한 학자들처럼 ‘해도 그만 안 해도 그만’인 평가는 지양하고 시민단체의 ‘대안 없는 무조건적인 비판’도 경계해야 한다. 고차원적인 학술연구보다는 주민들이 이해하고 지역 정치인을 심판할 수 있는 근거를 찾는데 주력할 필요가 있다.
일각에서는 ‘빈대 잡으려다 초가삼간 다 태운다’는 속담이 현실화될 것을 우려하기도 한다. 하지만 선량한 정치인들이 아무런 걱정을 하지 않도록 집에 불은 지르지 않고 ‘빈대’만 콕콕 집어서 잡기 위해 최선을 다할 방침이다.
오늘부터 2023년 6월까지 올 6·1 지방선거에 당선된 17개 광역자치단체장과 226개 기초자치단체장의 공약을 촘촘하게 평가할 계획이다.
중앙선관위원회에 등록된 공약을 경쟁 후보자의 공약, 정부정책 등과 비교하는 방식을 선택했다. 기초자치단체는 상위 기관인 광역자치단체의 정책방향과 일치하는지도 파악해 냉정한 비판을 가할 계획이다.
▲ ‘오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)-선거공약’ 모델(ARMOR)의 평가 지표 [출처 = iNIS]
⋇오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)=국가정보전략연구소가 중앙정부와 지방자치단체의 행정을 평가하기 위해 국내외 전문가들과 협력해 개발한 모델이다. 5G는 오곡(五穀·다섯 가지 곡식), 밸리(Valley)는 계곡을 의미한다. 문명은 ‘오곡백과’가 풍성한 계곡에서 탄생해 발전했기 때문에 국가·지자체가 번성하기를 기원하는 마음을 담았다.
▲ 민진규 국가정보전략연구소 소장 [출처 = iNIS]
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1970년대 이후 수출주도형으로 성장한 한국 경제도 중국과 미국의 무역전쟁과 패권다툼, 글로벌 보호주의의 확산, 에너지 가격의 급등, 주력산업의 경쟁력 약화라는 힘겨운 파고를 넘어가야 한다. 그럼에도 국내 정치권은 여야를 막론하고 ‘경제는 나몰라’라 하며 ‘사생결단’의 권력 다툼에 여념이 없다.
정부와 여당이 국가 차원의 돌파구를 제시해 국민총화를 달성해야 함에도 구체적인 방향조차 잡지 못하고 있다. 글로벌 정치 및 경제동향을 파악해 대처할 여력조차 없는 지방자치단체의 사정은 더욱 열악하다.
지방자치단체의 정상화를 위한 여정으로 국가정보전략연구소(국정연)는 ‘오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)’ 모델(ARMOR)을 적용해 지방자치단체의 행정을 진단한 이후 이번에 단체장의 선거공약을 평가하려고 한다.
◇ 헛된 약속에 열광하는 국민이 문제… 정권이 교체되는 핵심 요인은 경제 실패
1948년 대한민국 설립 이후 70여년 동안 수백회의 다양한 선거가 치러졌고 한강의 모래알처럼 많은 정치인이 출마해 공약들을 제시했다. 대통령·국회의원 당선자와 낙선자를 포함한 정치인들 중 자신이 약속한 공약을 충실히 이행하기 위해 노력한 사람은 소수에 불과했다.
1990년대 중반부터 정치 개그가 전성기를 구가하면서 유행어가 양산됐다. 대표적인 유행어가 ‘정치인의 말은 숨 쉬는 것만 빼면 모두 거짓말이다’라는 것이다. 한국 정치인뿐만 아니라 외국의 정치인도 비슷한 평가를 받는다. 소위 말하는 ‘정치 불신의 시대’다.
선거 공약(公約)은 ‘국민들에게 실행할 것을 약속한다’는 의미지만 실제로는 ‘헛된 약속’이라는 의미의 ‘공약(空約)’으로 회자된다. 정치인이 당선만을 위해 지키지 않을 약속을 남발하지만 그러한 행위에 대해 준엄한 심판을 가하겠다는 국민은 소수다. 오히려 정치인이 내거는 실현 가능성이 없지만 가슴을 부풀게 하는 허황된 공약에 열광하는 국민이 많다.
정치판의 진정성 없는 공약을 한단어로 표현하면 ‘양두구육’이다. 여당의 권력투쟁에서 화두가 된 말로 ‘양 머리를 걸어두고 개고기를 판다’는 의미다.
정당은 공약을 거짓으로 포장해 장사해도 무방하지만 경제는 겉포장으로 실체를 숨길 수 없다. 일상생활 전반에 걸쳐 누구도 피해갈 수 없는 영향을 미치기 때문이다. 정치가 경제의 발목을 잡으면 국민뿐만 아니라 정치인에게도 불리하다.
1992년 미국 42대 대통령 선거에서 출마한 빌 클린턴은 ‘바보야! 문제는 경제야!(It's the economy, stupid)’라는 슬로건으로 당선됐다. 아이러니하게 2016년 대통령 선거에서 빌 클린턴의 부인인 힐러리 클린턴이 도널드 트럼프에게 패배한 구호도 동일하다.
현 미국 조 바이든 대통령이 국제정치에서 인기를 얻어도 인플레이션과 같은 국내 경제문제로 정치적 기반이 흔들리는 것도 같은 이유다.
진보가 보수에게 처음 정권을 쟁취한 김대중 정부도 1997년 촉발된 IMF 외환위기가 결정적으로 작용했다. 이후 10년 혹은 5년 주기로 보수와 진보가 정권을 교체된 것도 경제에 대한 국민의 불만이 주요인이었다. 정권 마지막까지 레임덕을 피했던 문재인 정부가 절명한 것도 부동산 정책의 실패 때문이다.
중앙정부의 교체와 동조화 현상을 보이고 있는 지방정부의 운명도 큰 의미에서는 지방경제의 성과와 직결되고 있다. 지방 의회 의원·단체장들은 당선을 위해 지역 주민이 좋아하는 부동산 개발, 대규모 인프라 구축, 각종 축제·이벤트 개최 등에 관련된 공약개발에 사활을 건다. 단기적으로 효과가 나타나는 공약을 선호한다.
◇ 2006년 이후 국내에서 매니페스토 운동 시작… 국민의 이익을 보호할 갑옷 필요
대의민주주의에서 정치인의 공약을 가장 공정하게 평가해야 하는 임무는 유권자인 국민의 몫이다. 하지만 일반 국민은 선거공약을 평가할 수 있는 지식과 경험을 갖고 있지 않다. 따라서 투표할 때 후보자의 공약과 정책을 중심으로 지지하자는 매니페스토 운동이 영국에서 일어났다.
매니페스토 운동은 영국에서 1990년대 후반에서 시작된 이후 한국에는 2006년 지방선거를 계기로 시민단체가 처음 도입했다. 현재까지 개발된 평가지표는 스마트(SMART)·셀프(SELF)·파인(FINE) 등으로 다양하다.
스마트는 공약의 구체성(Specific)·측정가능성(Measurable)·달성가능성(Achievable)·적절성(Relevant)·시간적 가능성(Timed)을 의미한다.
셀프는 지속가능성(Sustainability)·자치역량강화(Empowerment)·지역성(Locality)·이행 가능성(Follow up)을 말한다. 한국에서는 한국의회발전연구소가 파인을 개발했으며 실현 가능성(Feasibility)·유권자의 반응(Interactiveness)·효율성(Efficiency)을 뜻한다.
다수의 평가 지표가 공개되고 많은 시민단체가 공약을 평가하고 있음에도 정치인들의 공약에 대한 태도는 개선되지 않고 있다. 단순 실행 건수 위주로 정량평가를 하는 문제점도 있고 의미 해석이 어려운 모호한 공약도 남발되기 때문이다. 공약의 구체적인 평가 노력이 여전히 필요한 이유다.
20년 이상 지방행정을 연구한 국정연은 전문가가 아니면 이해하기 어려운 평가지표 대신에 일반인도 쉽게 파악할 수 있는 평가지표를 개발했다.
평가지표는 영어 두문자어 갑옷(ARMOR)으로 달성가능성(Achievable)·적절성(Relevant)·측정가능성(Measurable)·운영성(Operational)·합리성(Rational)을 나타낸다.
선거 공약이 정치인의 당선이나 영달을 위한 것이 아니라 국민의 선택권과 이익을 완벽하게 보호해야 한다는 의미를 가졌다. 공약을 지킬 의지가 없거나 준수를 위해 노력하지 않는 정치인이 선거에 다시는 나설 수 없도록 철통같이 막아야 한다는 의지도 담고 있다. 국민이 합심해 무능하고 불성실한 정치인을 정치권에서 퇴출시키자는 염원을 포함하고 있다.
◇ 빅데이터를 기반으로 공약 평가 추진… 지역 정치인보다 주민의 입장 반영 노력
국정연은 2006년부터 국가정보·산업보안·기업문화·윤리경영·내부고발·ESG 경영·위대한 직장(GWP) 찾기·지방자치행정·글로벌 산업 경쟁력 분석 등 다양한 영역에서 연구 활동을 전개하고 있다.
오랜 기간 동안 국내외 국가기관·기업에 관련된 방대한 분량의 빅데이터를 축적했다. 따라서 지방자치단체장이 내건 공약의 정치·경제·사회·문화·과학기술 측면에서 국가 차원의 정책과 비교 분석할 수 있는 역량을 충분히 갖추고 있다.
현역 정치인들의 공약을 객관적으로 평가한다는 것은 쉬운 일이 아니다. 고고한 학자들처럼 ‘해도 그만 안 해도 그만’인 평가는 지양하고 시민단체의 ‘대안 없는 무조건적인 비판’도 경계해야 한다. 고차원적인 학술연구보다는 주민들이 이해하고 지역 정치인을 심판할 수 있는 근거를 찾는데 주력할 필요가 있다.
일각에서는 ‘빈대 잡으려다 초가삼간 다 태운다’는 속담이 현실화될 것을 우려하기도 한다. 하지만 선량한 정치인들이 아무런 걱정을 하지 않도록 집에 불은 지르지 않고 ‘빈대’만 콕콕 집어서 잡기 위해 최선을 다할 방침이다.
오늘부터 2023년 6월까지 올 6·1 지방선거에 당선된 17개 광역자치단체장과 226개 기초자치단체장의 공약을 촘촘하게 평가할 계획이다.
중앙선관위원회에 등록된 공약을 경쟁 후보자의 공약, 정부정책 등과 비교하는 방식을 선택했다. 기초자치단체는 상위 기관인 광역자치단체의 정책방향과 일치하는지도 파악해 냉정한 비판을 가할 계획이다.
▲ ‘오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)-선거공약’ 모델(ARMOR)의 평가 지표 [출처 = iNIS]
⋇오곡(五穀)밸리혁신(5G Valley Innovation)=국가정보전략연구소가 중앙정부와 지방자치단체의 행정을 평가하기 위해 국내외 전문가들과 협력해 개발한 모델이다. 5G는 오곡(五穀·다섯 가지 곡식), 밸리(Valley)는 계곡을 의미한다. 문명은 ‘오곡백과’가 풍성한 계곡에서 탄생해 발전했기 때문에 국가·지자체가 번성하기를 기원하는 마음을 담았다.
▲ 민진규 국가정보전략연구소 소장 [출처 = iNIS]
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