국민건강보험공단(이하 건보)는 1998년 사회보장을 증진시키기 위해 국민건강보험법을 근거로 설립된 준정부기관이다. 가입자 및 피부양자의 자격 관리, 보험료 및 기타 국민건강보험법에 의한 징수금의 부과∙징수, 보험급여의 관리, 가입자 및 피부양자의 건강 유지∙증진을 위한 가입자 보호 사업, 보험급여비용의 지급, 건강검진∙증진사업, 의료시설의 운영, 자산 관리∙운영업무 등의 업무를 수행한다.

국민권익위원회에 청렴도 평가를 한 결과 2010년 매우 우수, 2011년 우수 등급을 받았다. 부실이 만연한 기관이 어떻게 우수나 매우 우수한 평가를 받을 수 있는지 이해가 되지 않지만 어찌되었건 결과는 그렇다. 하지만 2012년은 최하위 평가를 받았다. 건보의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 국가정보전략연구소가 개발한 ‘8-Flag Model’을 적용해 보자.

 

◇ 돈과 권한이 있는 곳에 부패가 있다는 격언이 틀리지 않았다

◆ Leadership(리더십, 오너/임직원의 의지) 건보의 비전(Vision)은 ‘국민의 평생건강을 지키는 세계 최고의 건강보장기관’으로 국민의 건강수준∙수명 세계 최고 실현, 국민이 만족하는 최고의 서비스 제공기관, 국민으로부터 사랑 받는 자랑스런 공단이라는 3대 목표를 세웠다. 미션(Mission)은 ‘국민보건 향상과 사회보장 증진으로 국민의 삶의 질 향상’이다. 비전과 미션을 달성하기 위해 건강보험의 지속발전, 장기요양보험제도의 내실화, 국민의 만족도 향상, 조직역량 강화라는 4대 전략목표와 51개 지표목표를 세웠다.

핵심가치는 사랑과 봉사(Humanism), 배려와 화합(Harmony), 열정과 창의(Passion), 최고의 전문성(Professionalism)이다. 개별 가치에 관련된 선언문을 나열하면 다음과 같다. 사랑과 봉사정신으로 국민에게 헌신하며 신뢰를 받기 위해 노력한다. 배려와 협력의 자세로 서로 화합하며, 공단의 발전을 위해 한마음 한 뜻으로 나아간다. 열정과 창의적 도전정신으로 변화를 주도하여, 공단의 희망한 미래를 열어간다. 끊임없는 자기개발을 통해 지식을 함양하여 건강보장 분야에서 최고의 전문가가 된다.

경영방침은 ‘고객만족경영’으로 공정신뢰, 소통융합, 미래창조이다. 공정신뢰는 공정실현으로 신뢰받는 공단을 만들기 위해 공정부과, 형평급여, 공정한 평가 등으로 내∙외부 고객을 만족시킨다.  소통융합은 열린 소통으로 화합하는 공단을 만들기 위해 가입자, 이해관계자, 공단가족 모두가 열린 소통으로 화합을 실현한다. 미래창조는 창의와 혁신으로 미래를 창조하는 공단을 만들기 위해 미래 변화에 능동적으로 대응하여 건강보험의 지속가능성을 향상시킨다.

현 건보의 이사장은 윤리경영의 목표로 ‘클린공단 만들기’로 하고, ‘평생건강 With You’라는 구호로 건강보험의 지속 가능한 경영을 위해 윤리경영을 반드시 실천하겠다는 의지를 표명하고 있다. 윤리경영을 정착시켜 준법경영, 투명∙청렴경영, 책임경영을 완수하겠다는 의지도 내 비친다. 구체적인 실천 금지항목으로 학연∙지연에 의한 불공정 행위, 청탁행위, 금풍수수, 향응제공, 특혜 등을 제시했다.

그럼에도 불구하고 뇌물을 받고 부실의원이 건강검진을 할 수 있도록 편의를 봐준 직원이 구속되고, 일부 직원의 경우 건강검진을 알선해 주거나 검진대상자 정보를 제공하고 뇌물을 받는 등 부패가 끊이지 않고 있다. 병원, 제약회사, 납품업체와 부패가 만연해 도대체 어디서부터 해결해야 할지 어려운 수준이다.

이사장의 의지와 관계없이 건강검진이 형식화되고 부실하게 운영되면서 일부 브로커와 직원이 담합해 보험재정을 부정수급하고 있다. 급기야 건보와 건강보험심사평가원(이하 심평원)의 직원이 뇌물을 수수할 경우 수수금액의 5배를 물어 내도록 해야 한다는 주장이 국정감사에서 제기됐다. 직무청렴서약을 한 이사장과 임원이 부정행위를 주도하고 있다고 보기는 어렵지만, 직원들의 윤리경영 준수의지는 매우 취약한 수준이다. 건보의 부패행위를 보면 ‘돈과 권한이 있는 곳에 반드시 부패가 있다’는 격언을 틀리지 않았음을 알 수 있다.

 

◇ 윤리헌장/행동강령은 모범적이나 실질적인 제도운영 의지는 없어

◆ Code(윤리헌장) 윤리헌장은 고객의 권익보호, 법규준수, 임직원에게 공정한 기회부여, 고객정보보호, 노사화합, 사회공헌활동 등 6가지 항목을 구성됐다. 직원으로 사명감과 긍지를 가지고 윤리경영을 실천하기 위해 행동강령 실천결의문도 만들었다. 행동강령은 기본윤리, 국민에 대한 윤리, 공정한 직무수행, 부당이득의 수수 금지, 건전한 공직풍토의 조성 등의 내용을 포함하고 있다. 다른 공기업의 행동강령과 차이는 없다.

건보는 윤리경영을 추진하기 위한 체계를 정립했다. 윤리경영 고도화, 윤리경영 실천, 사회적 책임완수, 윤리의식제고의 순환단계(Cycle)을 제시한 것이다. 윤리경영 고도화는 공단이 추구할 윤리가치 재정립, CEO의 윤리경영 및 청렴의지 전파, 윤리경영 실천결의 및 문화확산으로 이룬다. 윤리경영 실천 내용은 반부패 청렴인프라 구축운영, 경영진의 직무청렴계약 의무이행, 회계 및 청렴계약의 투명성 강화이다.

사회적 책임을 완수하기 위해 사회공헌 활성화로 나눔경영 실천, 에너지∙자원절약 등 녹색생활 확산, 개인정보보호로 국민의 신뢰확대를 강조했다. 임직원의 윤리의식을 제고하기 위해 전문가 특강 및 윤리교육을 확대, 실천 사례집 제작해 우수사례를 공유하고, 윤리 콘텐츠를 운영해 윤리의식 강화한다. 윤리헌장이나 행동강령이 내용이 부실하거나 관련 규범이 없는 것은 아니다. 형식적으로 잘 구비된 것으로 보인다.

 

◆ Compliance(제도운영) 감사실이 이사장과 별도로 독립되어 있다. 이사장과 상임이사 5명 등 총 14명의 이사로 이사회를 운영한다. 비윤리행위 신고를 위해 사이버신고/상담센터를 운영하고 있다. 이사장이 윤리위원회의 위원장을 하고 기획상임이사가 윤리경영담당 임원이다.

기획조정실장이 윤리교육, 상담, 제보의 접수 등을 책임지는 행동강령 책임관의 역할을 한다. 2007년부터 직무청렴계약운영 규정을 마련해 이사장, 임원진, 부서장을 대성으로 직무청렴계약을 체결하고 있다. 반부패∙청렴실천대회도 매년 지역본부 별, 본사 차원에서 열고 있다.

감사와 별도로 사이버상담, 예산낭비신고센터도 운영하고 있다. 사이버상담은 개인의 신상정보를 수집/이용/동의하지 않으면 글쓰기가 제한되어 있다. 답변처리 및 고객의 소리분석을 위한 목적이라고 한다. 예산낭비신고센터는 예산이 낭비되고 있는 것이나 예산절감방안, 제도 개선 등에 관한 제보를 받는다.

다른 공기업의 문제점으로 지적되는 실명의 강요는 해결해야 할 숙제다. 그리고 부패척결에 가장 효과적인 제도로 평가 받는 내부고발에 대한 어떤 고민도 없다. 형식적이고 겉치레 수준의 제도운영으로 윤리경영을 정착시키겠다는 발상 자체가 놀랍다.

 

◇ 교육의 내용이 부패원인과 연관성이 낮고, 의사소통문화가 미확립

◆ Education(윤리교육 프로그램) 건보는 포스코와 같은 공기업과 마찬가지로 윤리적 의사결정을 위한 자기진단리스트를 교육하고 있다. 주요 항목은 내 행동이 합법적인가, 나는 권한을 부여 받았는가, 나는 정직한가, 이것이 올바른가, 내 아이에게 떳떳하게 이야기할 수 있는가 등이다. 부조리예방 및 직무공정성을 유지하기 위해 일반적인 내용, 신입직원 및 중견직원을 위해 특화된 내용 등을 제시해 숙지하도록 권고한다.

매월 1일을 윤리경영 실천의 날을 정해 운영하고 실천결의대회도 한다. 매월 윤리경영 활동소식과 국내∙외 동향 등을 수록한 윤리경영 뉴스레터를 발송하고 윤리교육을 정례적으로 실시하고 있다. 추석이나 설과 같은 명절에 선물 안 받기 운동도 벌이고 있다. 현재 건보의 부정행위는 단돈 몇 만 원짜리 선물과 관련성이 낮은데도 불구하고 이런 운동을 하는 것 자체가 납득이 되지 않는다. 현재 대부분의 부정행위가 권한의 오∙남용에서 출발하기 때문에 직무윤리교육을 강화해야 함에도 불구하고 이에 대한 내용은 보이지 않는다.

 

◆ Communication(의사결정과정) 경영게시판은 혁신을 공유하는 방이다. 공단 내의 주요소식과 우수 혁신사례 등을 소개해 경영혁신을 위한 노력과 동향을 파악할 수 있도록 했다. 내부 의사결정을 체계적으로 지원하기 위해 포탈사이트, 테이터웨어하우스(DW)시스템, 지자체 등 외부기관의 정보시스템과 연계체계, 전자태그(RFID) 기반의 종합정보 관리시스템 등을 구축해 관련기관과의 의사소통을 원활하게 하고 있다. 내부 의사소통을 원활하게 하려는 노력은 많이 하고 있다.

지금도 공조직에서 부패가 끊이지 않는 내부조직이 폐쇄적이고 권한에 대한 통제가 제대로 되지 않기 때문이다. 의사소통이 원활하지 않고, 일부 직원에 의해 폐쇄적인 업무가 추진될 경우 부패의 소지가 높다. 직무소양이 낮은 직원들에게 권한은 돈과 바꿀 수 있는 최적의 수단이다.

아직도 중요 데이터를 수작업으로 처리하고 개별 직원의 판단을 거쳐야 하는 업무가 많은 건보가 윤리경영을 하기 위해서는 내부의사소통을 원활하게 할 수 있는 기업문화를 창달하고, 관련 시스템을 정비해야 할 것으로 보인다.

 

◇ 이해관계자 설득노력은 하지 않고 일방통행, 경영투명성도 부족

◆ Stakeholders(이해관계자의 배려) 건보와 심평원의 권한조정도 이슈로 제기되고 있다. 심평원은 급여비 심사/평가, 사후관리, 정책검토 업무를 수행하고, 건보는 단순히 돈을 거두고 집행하는 업무를 한다. 건보의 입장에서 심평원이 하부기관으로서 보조역할을 해야 하고, 건보가 보험재정을 책임져야 하기 때문에 모든 정책결정권한을 회수해야 한다는 입장이다. 심평원이 보험재정에 대한 책임도 없고, 전체 직원 대부분이 심사와 관련 없는 업무를 하고 있다는 주장도 한다.

2006년 감사원은 감독기관인 보건복지부에 이들 두 기관의 업무조정이 필요하다는 의견을 내 놨지만 별다른 조치를 취하지 않았다. 건보가 심사기능까지 가져야 하는지에 대해 전문가들의 의견은 부정적이다.

심평원도 이미 관련 업무영역에서 전문성을 강화하고 있어, 책임감을 가지고 있지 않아서 권한을 박탈해야 한다는 주장은 설득력이 약하다는 입장이다. 이들 두 기관의 이전투구를 보는 전문가들은 건보의 주장을 조직이기주의로 치부한다. 본연의 임무에 충실하고, 윤리경영을 하면서 그런 주장을 해야 한다는 충고까지 한다.

주요 이해관계자 중 하나인 의사협회와의 관계설정도 해결해야 할 숙제다. 건강보험정책심의위원회에 의사협회 대표로 참여하고 있던 인사가 위원회의 운영이 정부 주도로 일방적이고 의사결정과정이 다수결의 횡포라고 불만을 토로했다.

위원회는 건강보험 가입 단체와 공급자단체 각 8인, 정부와 학계 등 공익대표 8인 등 모두 24명에 보건복지부 차관을 포함해 총 25인으로 구성돼 있다. 공급자인 의사협회가 건강보험의 재정위기를 두고 다른 단체들과 이견을 보이고 있는 셈이다. 의사협회가 무리한 주장을 펼치고 있다는 지적도 있지만 보건복지부와 건보도 설득노력이 부족했다는 점은 반성해야 한다.

건보의 문제점은 병원, 제약회사, 요양기관 등에게 ‘수퍼 갑’의 권한을 가지고 있다는 점이다. 제약회사가 병원 등 이해관계자에게 뿌리는 리베이트가 상상을 초월하고 있다. 건보의 직원이 약가를 제약회사에 유리하게 조정해줘 건보의 재정손실을 초래하는 일도 끊이지 않고 일어난다. 의료기회사가 관련 이해관계자에게 상납하는 리베이트도 제약회사에 못지않게 규모가 크다.

의사, 약사와 같이 우리사회에 존경 받는 전문가들이 표면적으로는 ‘생명’ 운운하면서 뒤로는 검은 돈을 상납 받아 호의호식(好衣好食)하고 있었던 것이다. 관련 업계에서 관행처럼 굳어져온 리베이트는 결국 국민전체인 보험가입자의 피해로 귀결된다.

이런 부패구조가 청산되지 않는 이유는 감독기관인 보건복지부나 건보의 직무유기 때문이다. 불법행위로 단속된 병∙의원, 약국, 제약회사, 의료기 회사, 내부직원에 대한 제재가 솜방망이 처벌로 그치는 경우가 많다.

법률을 개정해서라도 일벌백계(一罰百戒)할 수 있도록 엄격하게 처벌해야 한다. 부정행위로 적발될 경우 의사나 약사의 경우 면허를 취소하고, 제약회사나 의료기 회사도 납품을 하지 못하도록 막아야 한다. 관련 직원도 경징계가 아니라 파면과 같은 중징계를 해야 한다. 검찰이나 법원도 국가재정을 좀먹고, 전문지식을 매개로 한 전문가의 범죄행위에 대해 엄격한 처벌이 이뤄질 수 있도록 각오를 다져야 한다.

 

◆ Transparency(경영투명성) 건강보험 재정의 취약성을 근거로 보험료인상이 주기적으로 시행되고 있다. 보험은 직장가입자와 지역가입자로 분류돼 있다. 직장가입자의 불만이 높다. 소득이 투명하게 드러나는 봉급자가 소위 말하는 ‘봉’으로 전락했다는 것이다.

지역가입자는 소득파악이 어려워 재산 등을 평가해 부과한다. 지역가입자라고 해서 불만이 없는 것은 아니다. 실질적인 소득이 없는데 팔 수도 없는 재산이 있다는 이유로 높은 보험료가 부과되는 사례도 많다.

체납액도 2012년 6월말 기준으로 2조원을 넘어섰고 매년 증가하고 있는 추세다. 체납액 징수노력이 부족하고, 체납자 관리가 제대로 되지 않는다는 지적을 매년 받지만 해결노력도 보이지 않는다. 의사, 변호사 등 전문직, 연예인, 스포츠선수 등 고소득자의 보험탈루는 도덕적 해이를 넘어 도덕적 파괴수준이다. 소득을 신고하지 않거나 누락하는 방법을 동원한다. 오히려 납부능력이 없는 저소득자는 납부를 독촉하는 문제가 발생한다.

가입자들이 보험료에 대해 불만이 높은 것은 건보의 경영에 대한 불신이 높기 때문이다. 자신이 내는 보험료가 어떻게 사용되는지, 형평에 맞게 보험료가 부과되고 있는 것인지, 보장이 되지 않는 진료항목이 적은 점 등에 대한 명확한 해명이 없는 한 불신은 해소되지 않을 것이라고 본다. 각종 자료를 투명하게 공개해 이해관계자 모두를 이해시켜야 한다. 건보가 공개하는 정보가 전문용어로 되어 있고, 복잡해 전문가조차 이해하기 어렵다는 지적도 받아들여야 한다.

 

◇ 국민건강은 국가의 어떤 가치보다 우선돼야 하므로 장기적 정책수립이 필요

◆ Reputation(사회가치 존중) 건보는 건보의 주인은 국민이라는 점을 감안해 ‘내가 만족하는 서비스가 아닌 고객이 만족하는 서비스’를 실천하기 위한 노력도 한다. 주요 실천사항 중 대표적인 것이 ‘방문고객감동 4S운동과 전화고객감동 4S운동’이다. 방문고객감동 4S운동은 ‘고객을 맞이할 때 Smiling(미소), 업무를 처리할 때 Speedy(빠른 속도), Secure(안전), 고객이 돌아갈 때 Satisfied(만족)’을 말한다. 전화고객감동 4S운동은 ‘전화 받을 때 Speedy(빠른 속도), 상담할 때 Smiling(미소), Satisfied(만족), 끊을 때 Slow(천천히)’를 의미한다.

건보가 재정건전성을 확보하기 위해 추진하는 포괄수가제도도 논란의 대상이다. 포괄수가제도는 비급여 항목이나 진료종류에 관계없이 사전에 정해진 진료비만 청구할 수 있다. 개인의 의료비 부담을 줄이고, 병∙의원의 과잉진료를 차단하기 위한 목적에서 추진된 것이다.

그러나 포괄수가제가 의사의 치료의지를 떨어뜨리고, 부실진료를 양산할 것이라는 우려도 제기되고 있다. 보험제도의 개혁의 목적을 명확하게 해야 한다. 보험재정을 건전하게 하는 것이 목적인지, 국민의 건강을 보호하는 것이 우선 목적인지도 결정해야 한다.

이런 노력과는 별도로 재정을 강화하기 위해 보험료의 인상과 직장/지역보험의 통합도 추진하고 있다. 아무리 포괄수가제도를 한다고 해도 노인인구의 증가, 만성질환의 증가, 각종 질병치료기술의 발달, 의료장비의 고가화, 약값의 상승 등 보험재정을 위협할 요소가 늘어나고 있어 비용절감만으로 해결하기는 어렵기 때문이다. 음주, 흡연, 비만 등의 치료를 위해 지출되는 진료비가 증가하고 있어 대책마련도 시급하다.

주류가격이나 담뱃값을 대폭적으로 올려 소비를 줄이고, 비만의 주범인 패스트푸드, 탄산음료 등에 대해서도 세금을 부과해야 한다는 주장도 있다. 외국에서도 건강유해식품에 대한 규제방안으로 세금을 부과하는 사례가 늘어나고 있다.

직장/지역 보험료를 소득기준으로 일원화하려는 방안은 지역가입자의 소득 투명성을 어떻게 확보하느냐에 따라 제도의 성패가 결정될 것이라고 본다. 직장에 다니다 은퇴한 사람이나 수입이 없는 고령자의 부담은 줄어들어 환영 받을 수 있다. 직장가입자의 보험요률로 소폭 낮추는 방안이 고려되고 있다. 대신 부가세, 소비세, 주세 등에 보험료를 추가하는 것을 대안으로 제시하고 있다. 건강에 대한 욕구는 식욕 다음으로 중요한 사안이고, 건강보험은 국민 전체가 이해관계자이고 국가의 어떤 정책보다 우선돼서 고려해야 한다. 장기적 관점에서 사회가치를 지킬 수 있는 정책이 수립되고 집행돼야 한다.

 

◇ 8-Flag Model로 측정한 건강보험공단의 윤리경영 성취도

▲ 그림 13-1. 8-Flag Model로 측정한 건보의 윤리경영 성취도


지금까지 진단한 내용을 바탕으로 ‘8-Flag Model’로 측정한 건보의 윤리경영 성취도를 종합하면 [그림 13-1]과 같다. 건보의 윤리경영은 제도운영, 이해관계자 배려, 경영투명성 확보 부문에서 낙제점을 받았다. 사이버상담과 같은 일부 형식적인 제도를 운영하고 있지만 실명을 요구하거나 상담자가 일선 부서직원으로 윤리경영에 대한 전문성을 확보하고 있지 않다.

건보와 같이 복잡한 업무, 의사결정과정이나 기준이 모호한 기관은 내부고발이 아니면 부정행위를 적발하기 어려움에도 불구하고 내부고발제도를 도입하기 위해 고민한 흔적이 없다.

의사협회, 약사협회, 보험가입자 등 건보의 이해관계자 중 어느 누구도 건보의 서비스에 대해 만족을 하지 못하고 있는 실정이다. 의사나 의사들은 돈을 더 받기 위한 욕심이, 가입자는 보험료를 조금이라도 덜 내기 위한 욕심이 있다고 하지만 이들을 설득하기 위한 논리나 노력도 부족하다.

보험료가 어떻게 부과되고, 어떻게 집행되는지, 이해관계자가 고통을 형평성 있게 분담하는지에 대한 평가를 할 수 있는 정보가 없다. 보험재정은 본질적으로 적자가 나도, 흑자가 나도 문제가 있는 것이다.

건강보험은 국민연금과 마찬가지로 국가복지제도의 핵심이기 때문에 정상적으로 운영될 수 있도록 감시감독을 게을리해서는 안된다. 자칫 부실하게 운영될 경우 사회불안요소로 작용하고 국가경쟁력을 훼손할 것이라고 본다.

의사나 약사와 같은 전문가 집단도 조직이기주의차원에서 접근하지 말고 사회공공복리 차원에서 건강보험에 관련된 이슈를 접근해야 한다. 임직원 모두 현재의 마음자세를 버리고 살을 도려내고 뼈를 깎는 심정으로 윤리경영을 실천하기를 바란다.

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